美国总统特朗普

在以色列总理内塔尼亚胡访美之际，美国总统特朗普于当地时间2月6日签署一项行政令，宣布制裁国际刑事法院，指责其“针对美国及其亲密盟友以色列采取非法和毫无根据的行动”。中新网7日报道称，根据行政令，美国将制裁国际刑事法院有“越权行为”的相关人员，包括没收房产及财产，以及禁止国际刑事法院人员、代理人及其直系亲属入境美国。

特朗普针对国际刑事法院的敌对态度早在去年11月便埋下伏笔，彼时该机构发布针对以总理内塔尼亚胡以及时任国防部长加兰特涉嫌犯下战争罪行的逮捕令，引发以色列及美国的强烈反对。在上个月参议院共和党人提出以立法形式制裁国际刑事法院未果后，特朗普在内塔尼亚胡访美期间发布了相关行政命令。

当地时间7日，在特朗普对国际刑事法院实施制裁后，英国、法国和德国等79个国家签署联合声明，谴责特朗普的行政命令，重申对国际刑事法院的支持立场。上述国家在一份联合声明中强调，他们“将继续坚定不移地支持国际刑事法院的独立性、公正性和完整性”。

上海国际问题研究院全球治理研究所所长助理、助理研究员张琪悦向澎湃新闻（www.thepaper.cn）分析道，“美国对待国际刑事法院的态度与其在南海仲裁案中支持菲律宾滥用管辖权明显不同，反映出美国以双重标准适用国际法规则。当然，在美国看来，此举也可能预防与阻止国际刑事法院管辖权扩张，避免国际刑事法院将管辖权扩张至非缔约国而造成管辖权滥用。”

“内塔尼亚胡逮捕令”成导火索

国际刑事法院去年11月针对以色列总理和国防部长的逮捕令成为此轮制裁风波的导火索，二人均被指控在巴以冲突期间使用饥饿作为战争手段犯下战争罪，并因谋杀、迫害及其他不人道行为构成危害人类罪。

今年1月9日，美国众议院在共和党人的支持下通过《非法法庭反制法案》（llegitimate Court Counteraction Act），要求对任何支持国际刑事法院的官员或实体实施制裁，只要他们“试图调查、逮捕、拘留或起诉任何受美国及其盟友保护的人”。法案提交至参议院后未获通过。2月6日特朗普绕过国会行使总统行政权，对国际刑事法院签署制裁的行政命令。

张琪悦分析称，美国对国际刑事法院施加制裁的依据是其宪法和美国国内法，包括《国际经济紧急权力法（IEEPA）》《国家紧急状态法案》，1952年《外来移民与国籍法》第212（f）部分，美国《1974年贸易法》第301条，特别是2002年出台的《美国军人保护法》。

“《美国军人保护法》保护美国军人、官员及包括以色列在内的某些盟国的军人和官员免受国际刑事法院起诉，该法案称《罗马规约》不仅使美国武装部队成员面临国际刑事法院起诉的风险，还造成了美国总统和其他民选和任命官员被国际刑事法院起诉的风险，美国政府在反对的同时还希望其盟友反对国际刑事法院对美国、以色列、任何未同意接受国际刑事法院管辖的美国盟友采取任何行动。”张琪悦告诉澎湃新闻。

特朗普在行政令中表示，国际刑事法院签发逮捕令属“滥用权力”，声称这些逮捕令“开创了危险的先例”，直接危及美国现役和退役人员。“这种恶意行为反过来威胁到美国主权，并破坏美国政府及包括以色列在内的盟友国家的安全和外交政策工作。”

特朗普曾在第一个任期内就国际刑事法院调查驻阿富汗美军战争罪行一事对检察官法图·本苏达(Fatou Bensouda)及一名高级助手实施制裁，坚称国际刑事法院在美国“没有管辖权、没有合法性、没有权威”。此后该制裁被拜登政府取消。

国际刑事法院基于125个国家缔结的《罗马规约》成立，但因没有警察而依赖其缔约国执行逮捕令。美国和以色列认为该机构或成“出于政治动机的起诉工具”并未加入。

虽然美国和以色列并非《罗马规约》的缔约国，但巴勒斯坦在2015年被接纳为国际刑事法院成员国，这也意味着国际刑事法院可以审查哈马斯和当事国以色列犯下的潜在战争罪行。张琪悦认为，“根据《罗马规约》第27条，国家元首在国际刑事法院不享有刑事豁免权。非缔约国无义务执行逮捕令，例如以色列就无义务逮捕本国总理。”

国际刑事法院面临“生存危机”？

早在去年12月，国际刑事法院院长、法官赤根朋子(Tomoko Akane)曾警告称，美国可能发起的制裁行动将“迅速破坏国际刑事法院的运作，危及该机构的生存”。

自从向内塔尼亚胡和加兰特发出逮捕令以来，国际刑事法院一直为美国政府可能的报复行动进行准备。消息人士1月向路透社透露，国际刑事法庭已提前三个月向工作人员支付工资，以应对美国可能施加的财务限制措施。

美联社分析称，任何制裁都可能削弱国际刑事法院，包括阻碍调查人员在全球范围内的出行以及无法获取美国开发的证据保护技术。国际刑事法院的几名消息人士向英国《卫报》表示，此次白宫针对国际刑事法院的制裁或引发“生存危机”，阻碍国际刑事法院得到维持正常运作所需要的服务。

张琪悦认为，尽管美国并非国际刑事法院的缔约国，但特朗普的制裁将对国际刑事法院特别是预审分庭的调查工作造成阻碍，对国际刑事法院官员采取禁止入境、冻结财产与资产的制裁措施将严重干扰该机构在美国境内的调查取证工作，也不利于案件后续推进。

目前，尚不明确国际刑事法院将采取何种反制措施。但国际刑事法院所在国荷兰曾在去年年底的一份声明中呼吁其他国际刑事法院成员国“合作以减轻可能实施的制裁所带来的风险，以便继续开展工作并履行其职责。”美国前全球刑事司法无任所大使（注：负责某个区域或某项具体事务的大使级外交官）托德·布赫瓦尔德（Todd Buchwald）今年1月曾对总部位于伦敦的新闻网站《中东之眼》表示：“如果没有强有力的支持，（特朗普的）制裁可能会严重干扰国际刑事法院的工作。”

一位不愿透露姓名的消息人士告诉路透社，国际刑事法院已在2月7日在海牙召开会议，讨论制裁的影响。

从退出世卫组织到对国际刑事法院施加制裁，上台不满一个月的特朗普不仅对国际组织的生存构成威胁，同时挑战了冷战后建立的国际规范。前美国贸易代表戴琪（Katherine Tai）的幕僚长希瑟·赫尔伯特（Heather Hurlburt）在英国皇家国际事务研究所撰文警告称，特朗普“退群”政策的隐患将不止于此，部分国家的民粹主义领导人或因希望摆脱政策限制或财政负担而群起效仿特朗普的做法，进一步对国际秩序造成冲击。

目前，多方已就特朗普的制裁令表示反对态度。国际刑事法院发言人谴责特朗普的命令“试图对其官员实施制裁，对国际刑事法院独立公正开展司法工作造成损害”。欧盟委员会亦对特朗普的制裁表示“遗憾”，并强调国际刑事法院在“维护国际刑事司法和打击有罪不罚现象方面发挥着关键作用”。联合国则对特朗普的制裁命令“感到遗憾”，呼吁白宫撤销决定。